Ciudad de México, mayo
2019
Evolución
y limitaciones del Federalismo Fiscal en México
Ley
de Coordinación Fiscal
Antecedentes
El marco jurídico del
federalismo fiscal mexicano tiene como referencias algunos artículos de la
Constitución. En efecto, el artículo 40
expresa que:
“Es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal,
compuesta de Estados Libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen
interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de
esta ley fundamental.”
Asimismo, el artículo 73, fracción XXIX faculta al Congreso de la Unión a establecer contribuciones en varios rubros incluyendo especiales sobre: energía
eléctrica, producción y consumo de tabacos labrados, gasolina y otros productos
derivados del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y productos de su
fermentación, explotación forestal y producción y consumo de cerveza. Sin
embargo, este agrega que:
“Las entidades federativas participarán en el rendimiento de
estas contribuciones especiales en la proporción que la ley secundaria federal
determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los
municipios, en sus ingresos por concepto de impuestos sobre energía eléctrica.”
Finalmente, el artículo 115,
fracción IV de dicho ordenamiento establece que, los municipios tienen la
facultad de administrar libremente su hacienda.
En la Constitución se combina
de alguna manera dos tipos de federalismo. Por una parte, el político como
forma de organización integración de los órganos y en general coexistencia de
las distintas soberanías. Por otro lado, el fiscal que emana de facultades
del propio Congreso de la Unión,
en materia de competencias
impositivas, de la forma en que
participan los otros niveles de gobierno y de la libertad de administrar los
recursos por parte de los mismos.
En este marco, en 1978 se
aprobó la Ley Federal de Coordinación
Fiscal (LFCF), la cual establecía como
objetivo:
“Esta Ley tiene por objeto coordinar
el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y
Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas
en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar
reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales;
constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de
su organización y funcionamiento.”
Asimismo, este artículo dejaba abierto en respecto al Pacto Federal, la
decisión de cada entidad de que:
“La SHCP celebrará convenio
con las entidades que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal
Y más adelante que:
“Dichas entidades participarán
en el total de los impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta
ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen”.
En este sentido, las entidades
cedieron de manera voluntaria a la Federación su potestad recaudatoria o
soberanía tributaria, bajo el argumento de evitar la doble tributación, a
cambio de recibir los recursos captados a
nivel federal vía transferencias financieras (participaciones fiscales).
Sin embargo, conservaron la recaudación de algunos impuestos como nóminas,
predial (cobrado por los municipios) y otros impuestos.
La nueva ley preserva el marco
federal, ya que no niega la soberanía de las entidades, sino que de manera expresa establece que su
participación se hará vía la celebración
de convenios que permitan la distribución competencias y responsabilidades entre los dos niveles de gobierno.
La nueva LFCF se complementó
con la promulgación de la ley del IVA y
de la ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) de 1980.
Ello permitió la eliminación de 18 impuestos federales y de 458 impuestos
locales, culminando el proceso de centralización de la recaudación.
Los ajustes descritos
anteriormente al marco legal nos han
dado un federalismo fiscal, cuyo rasgo característico es una función
recaudatoria centralizada, ya que el Gobierno Federal es el que se encarga de
cobrar los impuestos y los estados de recibirlos, siendo muy bajo el monto de impuestos cobrados por
los otros niveles de gobierno. Los datos de la Cepal mencionan que los gobiernos estatales y municipales aportan
sólo el 5.1% de la recaudación tributario del país.
En consecuencia, el sistema de
coordinación fiscal que se estableció en nuestro país se sustentó en la
distribución de:
·
Potestades tributarias o soberanías tributarias
(renuncia o suspensión a establecer
determinadas contribuciones)
·
Participaciones federales
·
Aportaciones federales
·
Redistribuir las funciones de administración
fiscal
Al entrar en vigor el sistema
de coordinación fiscal tuvo efectos positivos, entre los que destacan:
·
Fortalecimiento de las haciendas locales
·
Estabilidad
en la entrega de los recursos federales
·
Uniformidad y disminución de las contribuciones
·
Simplificación de la administración tributaria
·
Aumento de las participaciones y de las
aportaciones
Participaciones
La estructura de los recursos
federales que perciben estados y municipios establecida por la LFCF se compone
de participaciones, bajo el llamado ramo
28, de aportaciones, ramo 33 y ramo 25 y
del llamado ramo 23.
Las participaciones, en
particular el Fondo General vinculado a la recaudación federal participable (el
20% de la RFP), han sido ascendentes con excepción de 2009 cuando disminuyeron
por efecto de la severa crisis económica de dicho año.
Adicionalmente, se transfieren
recursos vía convenios con las entidades federativas y a través del llamado
ramo 23, el cual cubre programas
federales tales como Fondo de Estabilización de los ingresos de las entidades
federales, Fondo Metropolitano, Fondo Regional,
Fondo de Desastres Naturales y otros subsidios. Este ramo fue ajustado de
manera considerable en el presupuesto de 2019 debido a que se consideró que era
fuente de manipulación política, lo cual representa menos recursos a las
entidades.
Las participaciones son transferencias
de recursos federales a estados y municipio
de acuerdo a la Ley de Coordinación Fiscal, su uso no está condicionado es decir, las
autoridades locales pueden utilizarlas de acuerdo a sus prioridades, mientras
que las aportaciones son fondos de uso
restringido, etiquetados a gastos específicos.
Las participaciones federales
se integran por varios fondos:
·
Fondo General de Participaciones (FGP)(20% de
la RFP)
·
Fondo de Fomento Municipal (FFM)(0.136% y 1% de
la RFP)
·
Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios
·
Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos (algunos estados lo cobran otros no aunque sujeto a determinadas condiciones desde la administración federal de 2006-2012)
·
Impuesto Sobre Automóviles Nuevos
·
Fondo de Fiscalización (FOFIE)(1.25% de la RFP)
·
Fondo de Compensación
·
Fondo de Extracción de Hidrocarburos
·
Impuesto a la venta final de Gasolinas y Diesel
·
Derecho adicional sobre la extracción de
petróleo
·
Incentivos económicos (principalmente venta de
gasolina y diesel, tenencia y autos nuevos).[1]
En el periodo de 2006 a 2017 las transferencias a estados y
municipios via participaciones, aportaciones, convenios y otros han ascendido a
alrededor del 7% del PIB.
Aportaciones
El ramo 33 y 25 se integra por
8 fondos, cuya asignación se encuentra establecida en la Ley de Coordinación Fiscal y cuyo
ministración se hace bajo un calendario
aprobado por la cámara de diputadas.
La creación de estos ramos (el
ramo 33 se creó en 1998 dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación) es
resultado del proceso de descentralización del gasto que se realizó con el traslado a las entidades federativas de
las competencias en materia de educación y salud (Acuerdo nacional para la Modernización de la Educación
Básica, 1992 y Acuerdo Nacional para la
Descentralización de los Servicios de
Salud, 1996).
Los ramos están constituidos
por los fondos siguientes:
·
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica
y Normal (FAEB), que a partir de 2014 se denominó FONE
·
Fondo de Aportaciones para los Servicios de
Salud (FASSA)
·
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)
·
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública
de los Estados y del D.F. (FASP)
·
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento
de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del D.F. (FAFM)
·
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento
de las Entidades Federativas (FAFEF)
·
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social (FAIS)
·
Fondo de Aportaciones para la Educación
Tecnológica y de Adultos (FAETA)
El fondo más importante
corresponde al FAEB (más del 50% de los recursos) seguido a distancia por los demás fondos.
La LFCF desde su creación ha
sufrido varios cambios a fin de reflejar la cambiante realidad económica y
política del país, ya que se reconoce que las fórmulas que establecen la
distribución de los fondos, no pueden ni deben permanecer fijas, sino que deben
de adecuarse con el propósito de corregir distorsiones y ajustarlas de acuerdo
al pacto fiscal entre la federación y las entidades. En consecuencia, la LFCF
ha sufrido 29 modificaciones desde 1980,
de las cuales 15 han afectado el Fondo General de Participaciones y en 6 de los casos su fórmula.
Antes de las reformas del 2007
a la Ley de Coordinación las
participaciones federales, que se entregaban a las entidades federativas y a
los municipios, se distribuían considerando los criterios siguientes:
·
En el primer caso, 45.17% en proporción directa al número de habitantes
que tenía cada entidad en el ejercicio que se trate. El número de habitantes se
tomaba de la última información oficial que hubiera dado a conocer el INEGI, en
el año que se publique.
· En
razón de los impuestos
asignables, 45.17%, en los términos del artículo de la Ley de Coordinación
Fiscal, tomando como base los impuestos asignables o federales que son
responsabilidad de la entidad cobrar, como son tenencia o uso de vehículos,
especial sobre producción y servicios y automóviles nuevos.
·
El restante 9.66% se distribuía en proporción inversa
a las participaciones por habitante que tenga cada entidad, después de sumar
las participaciones de los incisos anteriores en el ejercicio de que se trate.
Por último, el Fondo General
de Participaciones se adicionaba un 1% de la recaudación federal participable
en el ejercicio que correspondía a las entidades federativas y los municipios
cuando éstos se coordinaban en materia de derechos y previa comprobación de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de que se ajustaban a los
lineamientos establecidos.
Reformas
a la Ley de Coordinación Fiscal del 2007
Ante la necesidad de
fortalecer las haciendas locales, de
generar una nueva relación de corresponsabilidad fiscal en los tres órdenes de
gobierno y reducir la dependencia de las finanzas estatales de los recursos
federales, en 2007 se realizó una profunda reforma a la LFCF bajos las premisas
siguientes:
·
Ninguna entidad viera reducida sus transferencias
con respecto a las recibidas en 2007
·
La utilización de fórmulas más sencillas, transparentes
y más acordes con las prácticas internacionales.
· La incorporación en los fondos en particular en
el Fondo General de Participaciones y en el Fondo Municipal de elementos que
premian los esfuerzos locales (En el primer caso, el dinamismo económico y la
recaudación y en el segundo, la recaudación del predial y del agua, dos de los
principales rubros de ingresos municipales).
La integración
del fondo de Coordinación de Derechos y de la Reserva de Contingencia en
el Fondo de Fiscalización, destinado a premiar los esfuerzos de fiscalización
de las entidades.
· La creación de nuevos fondos que proporcionaran
recursos adicionales a las haciendas locales (Fondo de Extracción de
Hidrocarburos, para los estados petroleros y el Fondo de Compensación, para las
entidades con menor PIB per cápita no petrolero).
·
La creación de nuevas potestades tributarias a
las entidades federativas como es el caso del nuevo IEPS aplicable a la venta
final de gasolina y diesel, el cual es recaudado y administrado por las mismas
y el poder hacer al final del 2012 de la tenencia un impuesto estatal.
· Se ligaron algunas de las fórmulas a la
recaudación estatal incluyendo el predial y el agua (Fondo General de
Participaciones y Fondo de Fomento Municipal).
· Se adecuaron las reglas y las fórmulas de los
fondos de aportaciones con la finalidad de hacerlos más equitativos.
A partir de la reforma a la
Ley de Coordinación Fiscal en 2007 y que entró en vigor en 2008 se modificó la
fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones (el cual
representa el 72.7% de las participaciones), en la cual se incluyen tres
coeficientes que se determinan en base
con el crecimiento del Producto Interno Bruto, la recaudación de impuesto y
derechos locales obtenida en la entidad (incluye todos los impuestos y derechos, además del impuesto
predial y los derechos por el suministro de agua) y la población estatal.
En este sentido, se consideró
que las participaciones se determinaban
en base a la contribución que
cada una de ellas hacía a la generación del producto nacional y no en términos
de la población como pasaba anteriormente.
Adicionalmente, la reforma a
la Ley de Coordinación Fiscal de 2007 introdujo fórmulas para el cálculo de la
distribución de los recursos del Fondo de Fomento Municipal (1% de la RFP), el
Fondo de Fiscalización (1.25% de la RFP), el Fondo de Compensación proveniente de una parte de los ingresos del IEPS sobre la
gasolina y el diesel que se distribuye
entre las 12 entidades que tienen los menores niveles de Producto
Interno Bruto per cápita no minero y no petrolero; y el Fondo de Extracción de
Hidrocarburos, conformado con el 0.6% del importe obtenido por el derecho
ordinario sobre hidrocarburos pagados por PEMEX , el cual se distribuye entre
las entidades donde se extraen dichos
recursos (Campeche, Tabasco, Veracruz, Tamaulipas y Chiapas).
Por último, la distribución de
las aportaciones incluyendo los ocho fondos que las conforman tuvo
también cambios en reglas y fórmulas a partir de las reformas que se realizaron
en 2007, lo que significó una redistribución de los recursos entre las
entidades. En el caso específico del Fondo de Aportaciones Federales para la Educación
Básica y Normal (FAEB), que pasó a denominarse FONE a partir de 2014, la
asignación de los recursos se dio a partir de cuatro componentes en vez de los
dos con los que anteriormente se daba, lo cual permitió reducir las
disparidades existentes en el gasto federalizado por alumno e hizo más transparente su distribución.
Evolución
de la nueva Ley de Coordinación Fiscal
A pesar de lo anterior, la
evolución del sistema de coordinación fiscal ha
mostrado algunos aspectos negativos:
Dependencia financiera creciente vías las
transferencias federales de recursos y pobre corresponsabilidad fiscal en los
otros niveles de gobierno (estatal y municipal).
·
La casi totalidad de los recursos que ejercen
las entidades federativas y un gran porcentaje de su destino se determina en el
orden ejecutivo y legislativo federal.
· Los contribuyentes perciben que la existencia
de una entidad recaudadora centralizada y distante está lejos de conocer sus
necesidades reales.
· Disminución en el ritmo de crecimiento de los
recursos transferidos a algunas entidades.
·
Algunas entidades no lograron la compensación
esperada a partir de la cesión de potestad tributaria.
· Renuencia, por el costo político para las
autoridades locales, de aumentar el
monto de sus ingresos propios ejerciendo plenamente sus potestades tributarias
(impuesto predial u otros existentes a nivel local por temor a provocar
descontento local).
· La existencia de una autoridad central permite
a los otros niveles de gobierno desplazar
la culpa por la falta de recursos
para hacer obras en beneficio de sus
comunidades. Esto abona además a su escaso involucramiento en la actividad
recaudatoria donde el esfuerzo que realizan es mínimo.
· Falta de inversión en las administraciones
fiscales locales que están pobremente equipadas.
· Creciente uso de la contratación de crédito por
algunos estados y municipios.
En el periodo de vigencia de
las nuevas reformas, cabe destacar, que la dependencia de las transferencias
federales ha crecido sensiblemente del 88% al 98% de los ingresos totales de
las entidades y municipios, lo cual revela una renuencia a la captación de ingresos locales, ya sea por considerar que
los convenios de coordinación fiscal asignan tal responsabilidad a la
Federación, por carencia de capacidad administrativa o por resistencias
políticas. Sin embargo, las entidades se quejan
de recursos insuficientes para hacer frente a las crecientes demandas
de los contribuyentes en bienes y servicios, como lo demuestran las
recientes crisis financieras de algunos
estados y municipios y el uso del endeudamiento.
Otro dato adicional de dicha
dependencia se puede apreciar al considerar el origen desglosado de los
recursos que manejan los estados y
municipios. En efecto, en 2011 los ingresos tributarios representaban el 0.9%
de sus ingresos totales y lo no tributarios el 0.8%, mientras que las
participaciones se elevaban al 48% y las aportaciones al 50% de los mismo. Las
cifras del 2012 en adelante muestran que esta dependencia se ha acentuado
todavía más.
En cuanto a los renglones que
las integran, las participaciones han crecido sensiblemente en el periodo de
2012 a 2017 en 56.3% en términos nominales y las aportaciones lo han hecho en
91.3% en términos nominales.
Los recursos transferidos vía
convenios crecieron en 5.5% en términos nominales y el llamado gasto
federalizado en provisiones salariales y económicas (ramo 23)[2] creció en el mismo periodo
en 125 % términos nominales. Este último rubro ha sido cuestionado por ser
objeto de manipulación política, por lo que sus recursos se han disminuido
sensiblemente en 2019.
En la distribución por
entidades, se aprecia que entre las diez entidades con el mayor monto de participaciones, del
2006 al 2017, el Estado de México
desplazó a a la Ciudad de México como
la de mayor captación, mientras que Guanajuato desplazó a Chiapas que
ocupaba el séptimo lugar, Tamaulipas pasa al noveno, entra Michoacán al décimo
y Tabasco sale de la lista
Por otro lado, en cuanto las
aportaciones asignadas entre el 2006 y
el 2017 cuatro entidades mantienen la misma posición en cuanto la captación de
dichos recursos (Estado de México, Ciudad de México, Veracruz y Chiapas); Oaxaca
desplazó a Jalisco del quinto, Puebla pasó al sexto, Guerrero cayó al octavo,
Guanajuato y Michoacán s mantuvieron en los mismos lugares.
Críticas
a la Ley de Coordinación Fiscal
Actualmente, algunas
entidades, entre las que destaca la Ciudad de México, han claramente señalado
que las reformas del 2007, contrario a las premisas que la sustentaron, han
disminuido sus recursos.
En el caso de la entidad en
comento se argumenta que la estimación del población que realiza el INEGI y que
se incorpora en la determinación del coeficiente del Fondo General de Participaciones ha afectado el
monto de recursos que recibe en la
medida en que la participación de la población de Ciudad de México Federal
en el total nacional se está reduciendo.
Por otro lado, se ha
argumentado la no inclusión o el acceso limitado de algunas entidades en los
programas del ramo 28 y 33 por el criterio relacionado con el nivel del producto
per cápita. Por ejemplo, la Ciudad de México ha quedado fuera del Fondo de
Infraestructura Social (FAIS); Tabasco recibe pocos recursos del Fondo de
Compensación[3]
y tampoco participa en el Fondo Regional. [4] En el caso del Fondo de
Compensación, Tabasco ha protestado
también por la contabilidad del PIB petrolero que realiza el INEGI, que lo
coloca como una de las entidades con el ingreso per cápita no petrolero más
elevado, que es un elemento que entra en la fórmula para distribuir los
recursos.
Finalmente, el Fondo de
Estabilización de Ingresos de las
Entidades Federativas (FEIEF) constituido con los recursos excedentes de las
exportaciones petroleras, se utiliza
para cubrir descensos bruscos en las participaciones que reciben las entidades
federativas. Los recursos no distribuidos en 2008 se usaron para paliar la
caída de las participaciones durante la
crisis de 2009; no hubo más para distribuir en 2010, sino hasta el 2011 y el
2012. Además, el Fideicomiso ´para la Infraestructura de los Estados (FIES)
dejó de operar desde el 2008 y se reactivó sólo hasta 2016. El ramo 23, debido
a las fuertes críticas por su asignación, se ha reducido sensiblemente en el
presupuesto de egresos de 2019.
Por lo anterior, algunas
entidades están presionando, en particular frente a la crisis de sus finanzas y las crecientes deudas, para
lograr una revisión del sistema de coordinación fiscal que permita, entre otros
elementos:
·
Disminuir los efectos no deseados del sistema
de coordinación fiscal.
·
Fortalecer las haciendas locales (mayor
recaudación estatal) y premios más
tangibles al mayor esfuerzo recaudatorio.
· Posible recuperación de algunas potestades y competencias tributarias a las entidades
federativas en particular impuestos con mayor potencial recaudatorio.
· Aumentar el Fondo General de Participaciones
del 20 al 23 de la Recaudación Federal Participable (RFP).
·
Restituir el Fondo de Infraestructura de las
Entidades Federativas.
· Reconsiderar el impuesto sobre tenencia
vehicular que se suprimió hace algunos años.
·
Regresar a través de participaciones un monto
igual al total del ISR retenido a los burócratas estatales. (actualmente se
regresa el 60%).
·
Transferir a las entidades federativas la
administración del régimen intermedio (personas físicas dedicadas al comercio,
industria, transportes y otros rubros).
·
Revisar y mejorar las fórmulas de las participaciones federales.
· Revisar y en su caso modificar algunos de los
criterios contenidos en los fondos de aportaciones.
· Compensación federal por el gasto en educación,
salud y seguridad pública que realizan con recursos propios (algunos estados
como Michoacán se han declarado ya insolventes para cubrir el gasto educativo).
· Modificar los criterios del Fondo de Aportaciones
para la Educación Básica y Normal para incluir las erogaciones por concepto de
nuevos maestros, aumento de alumnos, etcétera.
·
Mayores recursos al Fondo de Aportaciones de
Seguridad Pública.
·
Controlar el nivel de endeudamiento de los estados y
municipios.
·
Optimizar las ventajas del actual sistema de coordinación
fiscal.
Las reformas al sistema de
coordinación se estiman cada vez más necesarias, ya que las transferencias del
gobierno federal a las entidades absorben cada vez más recursos que están presionado a las finanzas
públicas en paralelo al costo de las pensiones y de la deuda pública. Esto
limita también la capacidad del gobierno para poder invertir en
infraestructura, educación, salud y seguridad social. Las reformas deben estar
encaminadas a premiar más el esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas
a fin de incrementar sus fuentes propias de ingresos.
[1]
[1]
Los
incentivos económicos son parte de los convenios de colaboración administrativa
en materia fiscal federal entre las autoridades hacendarias Federal y locales
con la finalidad de fortalecer las haciendas locales mediante el otorgamiento
de mayores recursos a cambio de una fiscalización compartida. Como incentivos
económicos destacan la Tenencia, Fondo de Compensación del ISAN, el ISAN, el
IEPS a la venta final de gasolinas, Régimen de Pequeños Contribuyentes
(REPECOS), ISR al régimen intermedio y el ISR enajenación de inmuebles, entre
otros. Estas son autoliquidables, es
decir, que los estados recaudan directamente y sólo regresan una parte a la
Federación.
[2] En este
ramo se incluyen además del FEIF,
los Fondos Metropolitanos, el Fondo Regional, los programas regionales,
el Fondo de Pavimentación y espacios deportivos para municipios y otros.
[3] El Fondo de Compensación fue creado con
la reforma de 2007 con una parte (2/11)
de las cuotas de gasolina y diesel. Este se distribuye entre las diez entidades
federativas, que tienen los niveles de producto interno bruto per cápita no
minero y no petrolero más bajos. Este se obtiene de la diferencia entre el
producto interno bruto estatal y el producto interno bruto minero.
[4] El
Fondo Regional fue creado por el Ejecutivo Federal en 2007 para enfrentar uno
de los problemas más lacerantes de la realidad mexicana: la pobreza y la
desigualdad extremas. El objetivo de este fondo es que los recursos asignados
se destinen a programas y proyectos de inversión en infraestructura y su
equipamiento, con impacto en el desarrollo de las regiones de las 10 entidades
federativas (Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla,
Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas) con menor índice de desarrollo humano,
considerando la desviación de cada una de ellas con respecto de la media
nacional.
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